| |
|
|
La e-administration, levier de la réforme de l’État
|
Francis Jubert
La réforme de l’État est aujourd’hui une problématique majeure. A cette notion, on rattache souvent le principe d’administration électronique, avec la création de services, souvent disponibles via l’Internet, venant remplacer ou compléter les services actuels, tels l’accès aux documents administratifs, les impôts en ligne, les services de santé. Bilans et perspectives avec La e-administration de Francis Jubert, Elisabeth Montfort et Robert Stakowski (Dunod, 2005), qui inaugure la nouvelle collection Management public.
|
| |
Quel est le positionnement actuel de la France en matière d’e-administration ?
|
| La France est bien placée pour entrer dans l'ère de l'administration électronique, car elle dispose d’entreprises capables de prendre en charge les diverses réalisations ou contrats de services nécessaires, notamment grâce aux SSII réunies au sein du SYNTEC Informatique.
Mais l’évolution des mentalités est plus longue : les administrations doivent en effet accepter la perspective des changements profonds qui sont à la base de l'idée d'administration électronique. A cet égard, les traditions de corporatisme à la française, la volonté propre à la France de s'inscrire en faux contre des raisonnements d'inspiration libérale (qui sont ceux de l'Union Européenne) compromettent ses chances et condamnent notre pays à un certain retard en matière d'e-governance pour reprendre la terminologie qui a cours à Bruxelles. |
|
En quoi les technologies de l’information et de la communication (TIC) peuvent-elles favoriser la réforme de l’Etat ?
|
Les TIC représentent un enjeu majeur pour la réforme de l'État. Pour rendre l’État plus efficace et plus économe qu’il ne l’est aujourd’hui, les réformateurs doivent s'appliquer à répartir les activités jusqu'ici assurées par la puissance publique en deux catégories : les activités régaliennes — qui sont du ressort de l'État — et les autres, pour lesquelles il existe une offre privée qui satisfait aux besoins.
Les premières — les activités régaliennes — doivent s’exercer au bénéfice des administrés (citoyen, client, contribuable...). Leur statut étant différent, les réponses à apporter devront être adaptées au cas considéré et nuancées. En tout état de cause, les points clés de la réforme de l'État pour ces activités sont le raccourcissement des délais au profit du temps réel en ligne, la disparition de la nécessité de se déplacer physiquement, la disparition matérielle des guichets, la transversalité des traitements (disparition des renvois d'un guichet à un autre, notion de guichet unique), l'intégration de la mobilité du citoyen dans la société...
Les secondes — les activités non régaliennes — seront traitées en faisant notamment appel à des montages de type externalisation — de l’informatique notamment, qui présente un effet de levier à caractère financier en permettant de financer les investissements nécessaires à la transformation des activités régaliennes dans un contexte où l'État français atteint la limite de sa capacité d'emprunt.
Il y a en effet une sorte de cercle économiquement vertueux sous-entendu par le mot « administration électronique » : la e-administration, c'est la possibilité d'autofinancer un certain nombre de processus de transformation, puis de proposer des services publics alignés sur les aspirations de la population — on a mieux à faire que la queue devant des guichets le week-end — ou plus « agiles », c'est-à-dire mieux à même de passer non pas d’une situation A figée à une autre situation B également figée, mais d’une situation A à une situation B auto-adaptable en fonction de l'évolution de la société. Le support de cette transformation, ce sont des systèmes d'information ouverts sur le monde extérieur (l'administré) et non plus calés sur les schémas d'organisation internes par silos, aujourd'hui dépassés.
Le seul moyen pour l'État d'accélérer les réformes consiste à faire massivement appel à des schémas d'externalisation de l'informatique.
L'externalisation de l’informatique, quand il s’agit de systèmes existants qui exigent peu de transformation, produit une économie immédiate et permet de financer les investissements futurs.
Quand il s’agit de systèmes correspondant à des schémas de transformation d'envergure, qu'il s'agisse de processus internes ou de processus dirigés vers l'extérieur — pour apporter des services aux administrés, cette externalisation permet de ne pas peser sur la trésorerie de l'État entre le moment du lancement du projet de transformation et la date où le service rendu correspondant aux nouveaux processus permet de générer les économies escomptées. Sur ce dernier point, la mise en place d'un nouveau mode de contractualisation de l'État, à savoir le PPP (Partenariat Public Privé) apporte une pierre essentielle à l'édifice. |
|
Vous montrez que le e-gouvernement repose sur 4 dimensions : relations avec les entreprises, relations avec les citoyens, réorganisation interne et relations inter-administrations. L'une des ces dimensions est-elle plus présente, plus avancée que les autres ?
|
L'administration électronique repose effectivement sur un jeu à plusieurs dimensions.
Encore une fois, la dimension « Entreprises » n'est pas la plus problématique. Nous en voulons pour preuve les travaux du SYNTEC et, au-delà, les travaux du MEDEF dans ce domaine : ils révèlent tous des positions en pointe des entreprises et soulignent — non sans quelque inquiétude — le retard français dans le processus de transformation.
Les citoyens, ou plutôt les administrés, relayés par les courants associatifs — l'administré, encore une fois, a tendance à réagir au moins de trois façons : en client, en contribuable, en citoyen — deviennent de plus en plus véhéments, précis dans leurs points de vue et dans leurs aspirations. Ils trouvent bizarre en effet qu'à la différence de ce qui a été expliqué à Jean-Pierre Raffarin ou à Eric Woerth lors de leurs voyages au Canada, on soit encore obligé dans notre pays de faire la queue au guichet, d'envoyer des papiers à divers endroits et d'obtenir des explications chaque fois différentes, voire contradictoires...
En ce qui concerne les administrations, on constate un frein culturel fort au changement, lié à ces traditions de corporatisme. Nos fonctionnaires ont du mal à accepter, par exemple, que leur paye soit faite par des entreprises de services. Ces entreprises sont aussi sensibles aux intérêts nationaux que peuvent l'être les fonctionnaires.
En ce qui concerne la dimension inter-administrations, il y a lieu d'analyser la relation entre le monde des administrations d'un côté et celui des agents économiques de l'autre.
Tout d'abord il y a la dimension globale, transversale, que demande de plus en plus le citoyen : il ne veut plus d'administrations en « silos » de verticalité entre des services publics qui ne communiquent pas entre eux. Par exemple aujourd'hui, même avec le nouveau système COPERNIC qui se met en place et qui matérialise la refonte de l'ensemble des chaînes informatiques en matière fiscale (projet au terme duquel l'État sera — enfin ! — parvenu à faire collaborer deux administrations qui, pourtant, appartiennent toutes les deux au Ministère des Finances, à savoir la Direction Générale des Impôts et la Direction Générale de la Comptabilité Publique), la compensation entre fiscalité et aides sociales n'existera pas, alors qu'au Royaume-Uni cette transversalité entre impôt sur le revenu et allocations familiales est d'usage courant depuis plusieurs années.
Ensuite toute administration, dans les choix qu'elle fait, devrait avoir une obligation — au moins morale — de servir la communauté nationale et pas seulement les autres administrations. A ce titre, elle devrait avoir la préoccupation de se positionner de façon exemplaire vis-à-vis des autres agents économiques qui contribuent à la satisfaction des demandes du public.
En effet, les marchés publics contribuent à la constitution d’un niveau critique de l’activité nationale pour tel ou tel produit ou tel ou tel service. Ainsi, des marchés spécifiques se créent, sont alimentés, suscitent éventuellement un foisonnement ou la découverte d’idées en fonction du niveau des commandes publiques. Cette activité contribue à augmenter la taille des entreprises et leur capacité d'innovation avant leurs concurrents étrangers. Or il arrive assez souvent que les administrations ne contribuent pas à la création de nouveaux services en refusant d’externaliser certaines activités qui n’ont pourtant aucun caractère régalien. En fait, elles fonctionnent par habitude. On imagine ainsi le décalage dans la perception des intérêts nationaux qui prévaut dans beaucoup d'administrations par rapport à la réalité. |
|
Les nombreux exemples de votre livre montrent que la e-administration est déjà fortement présente dans nos vies. Y a-t-il des secteurs qui échappent à cette révolution ?
|
| Aucun secteur n’échappe à cette idée de réforme de l'État, dont l’e-administration est un des leviers essentiels. Il y a des activités régaliennes et il y a des activités qui ne le sont pas. En revanche, la limite entre les deux n'est pas toujours simple à tracer. Il y a des cas où une activité pourrait être techniquement réalisée par des intervenants privés, mais où des intérêts nationaux (par exemple de défense) limitent le caractère applicable de l'idée. L'existence d'une limite — en soi contestable -ne signifie pas pour autant que l'État ne doive pas transformer ces activités par des moyens propres. En fait, on ne peut pas compter sur une réponse qui viendrait de l'administration elle-même, car nul ne peut être efficacement juge et partie... Il est même des pays anglo-saxons où la loi organise la possibilité, pour des entreprises privées, de proposer des domaines de transformation et d'externalisation, la décision se prenant éventuellement devant les tribunaux. |
|
La e-administration est-elle aussi un moyen d'accéder à une démocratie directe plus vivace, en particulier au niveau local ?
|
| La e-administration est effectivement un moyen de démocratie, y compris au plan local. C'est cet aspect des choses qui caractérise la demande de l'administré en tant que citoyen. La e-administration, par les divers serveurs d'information qui permettent de donner des avis, contribue à la démocratie directe à tous les niveaux et à l'intérêt de l'administré pour la gestion de la cité et, au-delà, du pays. |
|
Comment réduire l’écart entre les villes et/ou les régions dans l’offre de services d’e-administration ?
|
Il existe effectivement des différences fortes selon les villes et/ou les régions dans l’offre de services d’e-administration.
Les systèmes mis en place pour les différents services publics ne sont en général pas prévus pour permettre la remontée d'information sur les avis du citoyen : c'est un aspect qui montre que l'idée d'e-administration comme moyen privilégié de la démocratie directe a encore un chemin devant elle. Il serait ainsi intéressant d’analyser si les systèmes de traitement des appels d'urgence des services publics (17,18,112), quand ils existent, permettent de rentrer des avis sur la qualité du service rendu. La première chose à faire serait donc de s’assurer de l’interopérabilité de ces systèmes.
Une autre priorité en matière de réponse aux besoins du public serait de créer systématiquement des possibilités d'échanges d'expériences entre collectivités locales, ce qui ne peut valablement exister que si un dispositif de coordination est mis en place à l’échelon national. Il commence à y avoir une certaine évolution dans ce sens, mais avec un pilotage qui manque peut-être de vision : en matière de services, si la validité des schémas techniques est un prérequis, l'aspect financier ou contractuel est tout aussi important, et cet aspect est encore trop souvent négligé. |
|
La destruction d’un certain emploi public est-elle la conséquence inéluctable de cette adaptation à la logique de l’e-administration ?
|
Hélas, le développement d'un pays, son adaptation par rapport à son temps, s'est toujours réalisé par l'apparition de nouvelles activités et la disparition d'autres devenues dépassées. Opposer l'e-administration aux services publics locaux — les bureaux de poste par exemple — relèverait par conséquent d'un raisonnement incertain, dont la logique est confuse. Les changements d’organisation ont toujours des conséquences sociales, c’est le prix à payer pour maintenir la compétitivité nationale et, par là même, maintenir l’attractivité du pays pour les entreprises étrangères, voire éviter les délocalisations.
Il s'agit à cet égard de méditer l'expérience britannique : le Royaume-Uni, après certes une période d'adaptation parfois douloureuse, connaît aujourd'hui le plein emploi. En vingt ans, le profil moyen de qualification des personnes au travail dans ce pays a probablement beaucoup changé. Nous pourrions nous dire que nous avons peut-être, nous Français, d'autres aspirations, d'autres motivations. Mais en réalité, nous n'avons pas le choix, le jeu ouvert européen que nous avons accepté en adhérant aux traités fondateurs de l'Union européenne nous contraint à répondre à la concurrence par la compétitivité dans les prix ou par la qualité ou l'étendue du service offert à tous les agents, citoyens ou entreprises. Ce jeu n'interdit pas de réfléchir, mais il impose d'agir et quand il faut agir, il n'admet pas les demi-mesures. Les politiques qui prétendraient le contraire diffuseraient des discours dangereux pour nous ou pour les générations futures. |
|
Beaucoup de citoyens n'ont pas encore accès à l'Internet ou sont obligés d'en passer par des connexions RTC, lentes et coûteuses : comment offrir ces nouveaux services à tous ?
|
L’Internet est aujourd'hui le moyen privilégié d'accès aux différents services de l'e-administration et la question est posée de passer par des connexions RTC, lentes et éventuellement coûteuses si elles ne font pas l'objet de précautions particulières, ou par des connexions rapides. Est-ce pour autant accroître les inégalités que d'offrir un service de bonne qualité quand c'est possible ? La réponse est évidemment non. On peut constater que l'offre de services rapides s'étend et baisse en prix.
On peut faire confiance à l'ingéniosité des opérateurs de télécommunications et à leurs ingénieurs pour suivre des raisonnements (vérifiés historiquement) qui font par exemple qu'aujourd'hui tout le monde peut s'offrir un véhicule automobile répondant à des standards divers (sécurité, confort, faible pollution...) à des prix abordables.
La fracture numérique éventuelle n'est toutefois pas qu'une affaire d'offre de service de base. C'est aussi une affaire de changement culturel, et évidemment les moyens privilégiés pour conduire ce changement au niveau de la cité se trouvent dans des idées de services complémentaires — comme la formation des citoyens aux nouveaux services, mais aussi dans des campagnes de promotion ou de stimulation de la demande par des offres de services packagés passant par les grands canaux de distribution, voire, plus simplement, par de la publicité alliée à des démonstrations au niveau des communes, utilisant par exemple la capacité des écoles à accueillir des cours du soir — pour peu que l'Éducation nationale accepte que ses salles de classe soient utilisées pour ce type de tâches. |
|
|
© DUNOD EDITEUR, 26 Janvier 2005
|
| |
|